习惯与政策：外交决策过程的社会建构｜国政学人

　　习惯与政策：外交决策过程的社会建构

　　作者：Mariano E. Bertucci，西方学院政治系助理教授，主要研究领域为拉美研究。

　　来源：Mariano E. Bertucci, “Habits and Policy: The Social Construction of Foreign Policymaking Processes”,International Studies Review, Vol. 23, No. 4, 2021, pp. 1248-1272.

　　导读

　　主流外交政策研究一般遵循现实主义或自由制度主义的逻辑，从权力分配、成本-收益或制度设计等视角理解国家外交决策。而建构主义视角下的外交政策研究，则从认同或规范等概念入手。本文从“习惯”这一在国际关系领域较少提及的概念出发，结合社会心理学的理论，以阿根廷、巴西、智利三个拉美国家为案例，对国家外交决策中习惯的影响进行了实证研究。具体而言，在各国政治体制相同的情况下，各国对于“谁负责重大外交决策”和“如何做出重大外交决策”有不同的反应；这种决策模式的不同无法从理性逻辑或适当性逻辑的角度进行解释，而是基于各国在过往实践中形成的不同习惯。本文认为，作为社会建构的习惯应当具有三个特征：重复性、自动性与行为体的认同。通过对“习惯”这一概念进行可操作化并提供案例支撑，本文肯定了基于习惯的视角研究外交决策的价值，同时进一步拓宽了建构主义实证研究的空间。此外，本文利用了大量的文字资料，并对拉美各国众多关键决策者进行了半结构性访谈，因此也为未来的拉美外交政策史研究提供了一定的参考与佐证，是区域研究与国际关系理论结合的一次新尝试。

　　引言

　　关于外交决策，尤其是对于谁能影响重大外交决策以及如何施加影响这两个问题，现有理论的解释可以分为两种。理性选择制度主义认为这是由正式的政治制度决定的，而基于规范的解释则认为决策过程是在规范和道德角度上追求适当的结果。

　　但是，既有理论并不能解释为什么特定国家会有特定的“决策单位”，也不能解释为什么一个不符合正式制度和优势规范的“决策单位”会在重大决策制定中持续扮演重要角色。本文认为，在实际操作中，外交决策过程由习惯的逻辑所驱使，这是理性选择制度主义的工具逻辑和规范性解释的适当性逻辑都没有捕捉到的。在一些案例中，国家会接受特定的习惯，总统在政策制定中具有唯一的裁量权，而在另一些案例中，其他行为体会参与其中，这并不一定由成文的正式政治制度安排或规范性考虑所决定。相反，这是一种社会建构的过程，受决策者与其他政治行为体在未经过多思考的情况下的行为与预期所影响，在本文中就是习惯的力量。

　　通过关注习惯所扮演的角色，本文所做的贡献体现在两个方面。首先，本文挑战了理性选择制度主义和基于规范的解释所普遍持有的假定，即政治行为体总是要利用正式规则或是现行规范来施加自己的影响。这并不是说正式制度或规范不重要，而是说对于这两者的关注模糊了其他基于习惯的重要过程。其次，本文推动了习惯概念的理论发展，并且提供了一种研究习惯的实证方法。这也为研究非正式力量在决策中的作用提供了启示。

　　理性选择制度主义（RCI）与基于规范的论证

　　典型的理性选择制度主义研究路径把正式制度看作给定要素，是对行为的外生约束。比如，如果一个民主选举推选出的总统想要宣战，而国会有批准此类行为的正式权力，她必须至少考虑立法者们的偏好。理性选择制度主义的文献一般假定政治行为体会以正式制度允许的方式参与决策过程。在进行重大外交决策时，被正式制度赋权的行为体应当会有意识地寻求在正式制度约束条件下对决策发挥尽可能大的影响，并为自己的行为提供理由。

　　另一方面，规范也可以为一国决策者提供行为指示。尤其是规制性规范，对特定群体做某事（在本文中就是外交决策）的正确与错误，可取与不可取，适当与不适当的区分做出了规定。回到本文，基于规范的解释认为决定国家外交决策过程的应当是不同的文化规范。也就是说，该解释假定政治行为体将会在规范允许的条件下尽可能地参与决策过程。在进行重大外交决策时，行为体应当会有意识地寻求在普遍规范约束条件下对决策发挥尽可能大的影响，并在有需要的情况下，为自己的行为提供理由。

　　研究困惑：相似的政治制度与规范不一定导致相似的行为

　　然而，对外交决策实践的研究表明，行为体未必会按照正式制度的要求对决策施加影响，一些行为体可能会允许其他在制度层面没有被授权的行为体参与决策，现行规范也无法对此类现象进行解释。以阿根廷，巴西和智利这三个总统制民主国家的对美决策为例，这三个国家在关键外交政策制定方面具有相似的正式制度。在这三个国家中，总统都是主要的外交决策者，有协商与签订条约、发起战争和进行报复的权力，但都需要得到国会的许可。国会负责授权他国军队进入本国领土与本国军队在海外的部署。所以，理论上，三国的总统与国会在影响外交决策方面有着相似的动机和约束。

　　但数十年以来，阿根廷、巴西和智利的外交决策过程都极为不同。不论议题内容、政府所属党派、国内外形势如何，阿根廷的重大对美决策都是由总统做出的。而巴西则是由总统和外交部（伊塔马拉蒂宫）共同决定。在智利，总统和各种利益攸关方——包括但不限于外交部和财政部——都对决策产生影响。在阿根廷和巴西，立法机构都没有对重大外交决策产生实际影响，但在智利，这种情况是不可想象的。巴西的外交部有绝对的自主决策权。智利的外交部的权力相对小一些，但比阿根廷外交部要大，尽管阿根廷的外交部是本国专业程度最高的官僚机构。而且，现行规范也无法被用于解释这些决策过程。

　　产生这些不同的机制的原因是什么？为什么这些外交决策方式能在各国内部长期存在，且在不同的政府与议题情况下都是如此？理性选择制度主义和基于规范的论证难以对此从工具或规范的维度进行明确的解释，我们需要转向习惯的逻辑。

　　定义社会习惯

　　习惯是被语境信号自动并重复激活的反应倾向，并在极少或完全缺少有意控制的条件下触发想法和行动。比如在图书馆保持安静、晨起习惯、婚礼庆祝等等。人们在大多数情况下是下意识完成这些活动的，也不会留意自己是如何完成的。

　　尽管习惯的行为主体是个人，但习惯同时具有社会属性，因为它源起于人们所处的社会结构中，为个体的活动提供了很多“潜意识预期”，这种预期对社会政治与经济体系的运作至关重要。人们可能无法明确指出某些规则，但仍然选择反复并自动地遵守，因为人已经完成了社会化，是社会群体的一部分。这并不意味着在同一集体里的所有成员都有完全相同的习惯，而是说他们比来自其他集体的成员更有可能在面对相同的情况和条件时采取特定的行动。

　　习惯建构的三个特征：重复，自动性与认同

　　重复的行为对于建立习惯是重要的，但重复的行为不等同于习惯。习惯的必要条件是想法和行为发生时具有顺畅性。自动行为指人们无意识参与且无法控制的行为。一些习惯也是反映一种认同感或集体行为的典型方式，能够体现人们认同的特定社会实践。因此，被认为是习惯的想法或行为需要具备三种特征：在相同环境下重复出现，实践的过程具有顺畅性，被认同为是自然的、典型的、不言自明的、符合常识的。以本研究为例，遵守习惯的行为体不会特意去思考谁来决策，如何决策，而是自动地选取唯一选项。其他决策方式对行为体来说是不可想象的，尤其是在其因手头决策的复杂性而处于压力和精力分散的情况下。

　　表1 外交决策中社会习惯、政治制度与规范的区分

　　研究设计，案例选择与研究方法

　　为了控制变量，本文采用了“最相似系统”（most similar systems）的研究设计，以阿根廷（1983—2012年）、巴西（1985—2012年）和智利（1990—2012年）的外交决策过程作为研究案例。本文分析了这些国家在民主转型后最为重要的对美外交决策，并对做出这些决策的方式进行了分析。本文之所以没有选取三国同一时期就同一议题的决策过程，是因为本文想要通过各国关键案例来更好地提炼归纳各国的决策模式。美国是世界政治中最重要行为体，对美决策对这些国家的影响最为重大，如果习惯在这些决策过程中起到了驱动作用，那么本文的论点显然具有效力。同时，这也防止了不同对象国的不同国际地位对各国内部外交决策过程产生干扰。每个国家内部选取的分析案例都同时包含了安全议题与贸易议题，发生在不同届次、不同党派且不同政策偏好的政府任期内，其面临的国内与国际环境也有所不同。

　　本文通过对至少一位参与或近距离目睹了研究案例决策过程的决策者进行半结构式访谈的方法进行数据收集。为了避免选取访谈对象时可能存在的样本偏差问题，本文还通过分析回忆录、外交电报、调查性新闻报道与有关的西语、葡语和英语学术文献的方式确定谁对当时的决策过程产生了影响。为了了解制定决策的方式，决策者被问及具体决策是如何实际制定的，有哪些其他行为体影响了决策过程，影响的时间、地点与影响的具体议题。同时，受访者还被要求进入旁观者的角色，对他们同事和谈判代表在决策时的行为进行描述。访谈运用了三组问题来帮助判断被描述的决策过程是否是重复地、自动地发生；是反映出外交决策的典型方式，还是深思熟虑后的结果。另外，本文还分析了在三个国家发行量最大的报纸与杂志，去寻找与外交决策过程有关的争议、反对或合理化的证据。

　　表2 社会习惯的特征，要素与指标

　　习惯与外交决策过程的社会建构

　　自上世纪80年代、90年代初期民主化以来，阿根廷，巴西和智利做出了八个重要的对美决策，这些决策方式都展现了习惯的影响。

　　1.阿根廷：总统至上

　　即使在民主治理三十年后，阿根廷的关键对美决策者仍然有且只有总统。这主要体现在以下三个案例中：

　　（1）支持中美洲和平进程

　　在阿根廷前总统劳尔·阿方辛（Raúl Alfonsín）就任后，他立刻宣布取消对原来军政府组织的“康特拉”反抗军的军事支持，转而支持旨在调停中美洲诸国军事冲突的孔塔多拉集团（Grupo Contadora），此举违背了美国在这一地区的利益。当时的外交部长卡普托（Dante Caputo）是如此回忆决策过程的：“没有外交政策是外交部制定，总统遵从的。总统在定义国家外交优先事项方面具有切实的能力。他会制定一个计划，然后让政府的其他部分——主要是我自己——帮助他执行计划。”

　　在访谈中，卡普托被问及如果自己是总统，被美国总统致电询问是否能够参与对中东国家的军事打击时，第一反应会是如何。他给出的答复完全没有考虑咨询任何国内政治行为体的意见。从卡普托的回复来看，他倾向于仅以他自己认为合适的方式制定重要外交政策，而像国会等政治行为体，即使在正式机制规定下有发言权，也不会发挥实际效用。

　　（2）阿根廷的战争参与：1990—1991年的伊拉克

　　上世纪九十年代，当面临是否参与海湾战争的抉择时，时任总统卡洛斯·梅内姆（Carlos Menem）尽管来自与阿方辛不同的政党，但决策的方式却也极为相似。根据总统与时任外交部长多明戈·卡菲罗（Domingo Cavallo）的叙述，总统在第一时间进行了单边决策，而随后外交部长才被通知决策结果并协助总统执行决策。尽管按照法律，在海外部署军队需要得到国会批准，但在两人的沟通中却从未提及这一点。对于两人来说，这是显而易见且非常自然的做法。

　　（3）阻止FTAA与一次付清IMF债务

　　在2005年初，阿根廷时任总统奈斯托尔·基什内尔（Néstor Kirchner）决定阻止美洲自由贸易区谈判，完全没有考虑国会的意见。而时任外交部长在当时只获得了两条来自总统的单方面指示。尽管经济部长和美国驻阿大使当时都向总统写信试图劝阻，但据当时的驻美大使José Octavio Bordón描述，基什内尔根本没有留意这些行为，“奈斯托尔不会让任何人插手他与白宫的关系。”2005年末，基什内尔宣布将向国际货币基金组织一次性偿还98亿美元的贷款，而在他进行公开宣布前，包括外交部长、经济部长在内的众多官员都对此事一无所知。

　　总之，在阿根廷的外交决策过程中，没有任何证据表明除总统之外的政治行为体以正式制度或规范为依据参与或要求参与到决策过程中。基什内尔任期内的驻美大使在访谈中表示，让总统决定对美决策“就像上楼梯一样自然”。

　　2.巴西：外交部与总统

　　在巴西，外交部与总统共同制定最重要的外交决策。但是，在正式制度中持有权力的国会却并未参与到决策过程中。

　　（1）1990—1991年海湾战争

　　在布什总统致电询问巴西是否会参与美国领导的针对伊拉克的多边军事行动时，尽管科洛尔总统（Fernando Collor）从正式角度有权力告知布什巴西的最终决定，但他还是组织了一系列与当时的外交部长以及职业外交官进行的会谈。然后，巴西才最终决定不参与美国的军事行动。一位大使在访谈中对这种决策过程进行解释时称，总统即使不受法律强制也会听取外交部意见的做法“是一种传统”，伊塔马拉蒂宫的地位是“自然的”，而且是历史上一直存在的，是一种“普遍的”行为。

　　（2）放弃FTAA项目：2003—2005年

　　根据前驻美大使和外交部长的叙述，巴西“百分之九十九的情况下”是外交部与总统制定对外贸易政策。在这个过程中，国会与民间团体的话语权是有限的。一位商业部门代表称：“当谈判发生时，商业代表不会被邀请参与其中。谈判后，我们却需要承担其后果。”“美国人把商业代表放进谈判室，而巴西把政府官员放进谈判室。”时任巴西外长阿莫林（Celso Amorim）说：“说实在的，我不知道制定外交政策还有其他方式。”

　　（3）与伊朗协商在核武器方面达成协议

　　与伊朗在核项目方面签署协议的过程同样体现了时任巴西总统卢拉（Luiz Inácio Lula da Silva）与阿莫林的共同努力：总统卢拉负责提供战略，而外长阿莫林进行具体执行。在这个过程中，没有任何外交决策者提到国会。

　　3.智利：国内利益相关群体同样重要

　　在智利，总统、国会、外交部长、财政部长、甚至是在国会中没有席位的政党，都会影响重要外交决策。

　　在联合国安理会反对2003年伊拉克战争

　　根据法律，时任智利总统里卡多·拉戈斯（Ricardo Lagos）有权力在不经国会和其他国内行为体的批准下进行外交决策，但是，拉戈斯让从外交部到在国会没有席位的政党的各方都参与到了决策过程中。对于拉戈斯来说，这样做如同天性一般：“这就像其他政府决策一样：没有人能够独自治理，不是吗？”

　　根据时任政府秘书部部长Heraldo Muñoz的描述，拉戈斯总统当时每周都会召开会议，与各方进行会谈并听取意见。对于所有外交决策者来说，这种做法是非常自然的，其他做法是不可想象的。正是因为如此，在布什总统致电后，拉戈斯总统的第一反应不是当即给出答复，而是召开会议进行商讨。在此前和此后，智利在外交决策方面都是如此。

　　偏好与过程

　　尽管对于政策制定来说，了解诸行为体的政策偏好对于预测和解释政策制定是重要的。但是，对于南美民主国家的外交政策制定来说，谁的偏好会影响以及如何影响政策都与政策制定的习惯有关。政策制定的过程是一种社会建构的过程，受行为体的习惯影响。而不一定由政策偏好所决定，也不一定能够简单归结为制度或规范性考虑。

　　结论与启示

　　本文提供的习惯概念以及访谈与文本分析方式，也可以用于开展对其他国家与外交议题的研究。本文对国关理论有两个直接启示。首先，本文提出了一个长期存在且蕴含着社会行为逻辑的经验性问题。其次，本文的结论证明了分析国际关系中正式与非正式行为模式的竞争关系的重要性，因为非正式的权力来源同样会在重大决策制定中产生重要影响。

　　词汇积累

　　理性选择制度主义

　　rational choice institutionalism

　　规制性规范

　　regulative norm

　　适当性逻辑

　　logic of appropriateness

　　伊塔马拉蒂宫（巴西外交部）

　　Itamaraty Palace

　　半结构式访谈

　　semi-structured interview

　　外交电报

　　diplomatic cable

　　译者：魏康桥，中国社会科学院大学国际政治经济学院国际关系专业硕士生，研究兴趣为美国政治与建构主义国际关系理论。

　　审校 | 刘若锋 张立锟 朱忻博

　　排版 | 吴梦婷

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